El 24 de noviembre de 1860 fue promulgada la Ley General de Instrucción Primaria de Educación, siendo presidente de Chile Manuel Montt y Ministro de Justicia, Culto e Instrucción Pública, Rafael Sotomayor. Con su publicación, culminaba una década de debate sobre la educación primaria en Chile iniciado 1850, cuando el mismo presidente Montt presentó el proyecto elaborado por Domingo Faustino Sarmiento quien, luego de haber viajado primero a Francia y posteriormente a Estados Unidos, redactó el texto para intentar replicar, en nuestro país, los avances de universalización de la educación que se producía en ambos países.
Uno de los aspectos centrales del debate fue, el número de escuelas que debían crearse según el número de la población, en Francia la proporción establecida había sido de una escuela por cada 500 habitantes, en Chile se proponía una cada mil. Esta discusión dividió a partidarios y opositores del gobierno. Quienes rechazaban la ley, argumentaron que la distribución de la población mayoritariamente rural, hacía imposible crear mil o mil quinientas nuevas escuelas primarias a lo largo del territorio. La dispersión de la población, sostenían los partidarios, ciertamente jugaba en contra de la escolarización, sin embargo, demostraban que incuso en localidades y pueblos con una densidad suficiente, faltaban escuelas donde asistieran los niños y niñas en edad escolar.
Las dificultades para mejorar la cobertura escolar sumaba, además, otros ingredientes. Entre la elite de mediados del siglo XIX, predominó el discurso del desinterés de las familias populares por enviar a sus hijos a clases como consecuencia de la ignorancia generalizada en esos sectores, que les impedía apreciar los beneficios que aportaría la escuela. José Victorino Lastarria, señalaba lo siguiente al respecto: "Esas causas las encuentro yo, en primer lugar, en la miseria deplorable que pesa sobre la mayor parte de los habitantes de la República, en la incuria de que está dominado el proletariado, en la falta de recursos, en la falta de espíritu público; en la falta de conocimientos industriales. En segundo lugar, en la discriminación en que está la población en todo el país..." (1)
Ante esta visión, esparcida en todos los sectores altos, la prolongación del debate parlamentario de la Ley General de Instrucción Primaria giró en torno a cuáles serían los mecanismos idóneos para superar los obstáculos que "pondrían" las familias para enviar a sus hijos a la escuela.
Se plantearon diversas soluciones, por ejemplo, Sarmiento propuso establecer incentivos y premios tanto a las familias como para los estudiantes. Miguel Luis Amunátegui, en un sentido punitivo, defendió la necesidad de "castigar" a los padres que no enviaran sus niños a clases y que, por lo tanto, lo mejor era hacer, por ley, la educación primaria "obligatoria".
El fondo del problema era, cómo el país abordaba la masificación de la educación primaria y hacer coincidir la oferta y la demanda por educación básica, en las circunstancias históricas de Chile vividas durante la segunda mitad del siglo XIX. Las cifras disponibles entre 1850 a 1920, demuestran que la gran ruralidad de la población chilena, sólo cambió la relación rural-urbana a mediados del siglo XX y hacía inviable la construcción de muchas escuelas proyectadas, dado la altísima inasistencia y la significativa deserción escolar que existió, llevan a coincidir con quienes sostenían el diagnóstico de moderar los recursos que el Estado invertía en una política social, donde los destinatarios, no la "aprovecharían" lo suficiente. Hay abundantes testimonios que cifras, nos llevan a dar una interpretación distinta.
Las familias populares sí valoraban la educación y sí trataron que sus hijos asistieran a la escuela, pero al parecer les bastaba con que los niños aprendían a leer y las operaciones matemáticas básicas, logrando estos objetivos los padres dejaban de mandar a sus hijos a la escuela. Esto explicaría porqué los niños concurrían por primera vez a la escuela a distintas edades (entre los 7 y 14 años). No era indispensable en esa época comenzar "obligatoriamente" a los siete años, bastaba con que un niño o niña asistiera unos dos años a clases, aprendiera "lo necesario", para luego dejar la escuela.
Lo complejo de lo anterior, impedía sacar la ley año tras año, pero no impidió que el Estado fuera incrementando el presupuesto en educación durante todo ese período. Principalmente los recursos se destinaron a la creación de escuelas primarias, dotar de un mayor número de visitadores, que eran los agentes supervisores de la educación, y mejorar los sueldos de los preceptores. Así, cuando el 24 de noviembre de 1860 se promulgó la Ley General de Instrucción Primaria, el país había mejorado en números absolutos la cantidad de escuelas y de población infantil escolarizada.
Los elementos destacables de esta ley son los siguientes:
Primero, estableció un sistema de educación pública, donde el Estado es el principal proveedor, supervisor y orientador de la enseñanza primaria. Incluso, aunque se incorporó el aporte financiero de las municipalidades y conventos de distintas congregaciones religiosas, buen número de las escuelas del país terminaron siendo financiadas a través de la transferencia de recursos desde el nivel central. En otras ocasiones, cuando los propios vecinos construían una escuela local era el Estado quien se hacía cargo de la administración completa del establecimiento.
En esta misma línea, el rol supervisor del Estado, se concretó a través de la creación de la "Inspección de Educación Primaria" y su primer director fue Adolfo Larenas, quien se concentró en establecer la estructura administrativa, definiendo los reglamentos y la distribución de los recursos.
Segundo, fue la gratuidad de la educación primaria, tanto para las niñas y niños en edad escolar. Se intentaba con esta medida, despejar uno de los factores que más se mencionaba respecto del rol económico que desempeñaban los niños al interior de las familias de menos recursos y que impedían que asistieran a la escuela.
Tercero, mantuvo la libertad de enseñanza. A través de los artículos diez y once que establecen que "La instrucción que se diere privadamente a los individuos de una familia no estará sujeta a las disposiciones de la presente ley" y "Las escuelas costeadas por particulares o emolumentos que pagaren los alumnos, quedarán sometidas a la inspección establecida por la presente ley en cuanto a la moralidad y orden del establecimiento, pero no en cuanto a la enseñanza que en ella se diere, ni los métodos que se emplearen" (2)
Los logros en el aumento de la cobertura buscados por la ley de 1860, fueron muy discutidos desde fines de la década del siglo XIX y primera del XX. Los más lúcidos críticos de ella, demostraron que su aporte fundamental estuvo en la institucionalización del sistema de educación pública primaria, pero que las aulas (oferta) estaban, muchas veces vacías de estudiantes y que si no se introducían transformaciones de fondo, Chile no alcanzaría la universalización de la educación. La respuesta fue la Ley de Instrucción Primaria Obligatoria de 1920.
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